——打破政企合一藩篱从专营迈向许可
企业观察报记者 孟亚勇
中国盐业改革正在迎来破题之时。
上月29日召开的中国盐业协会第七届会员代表大会透露，《盐业体制改革方案(征求意见稿)》(简称盐改方案)已在国家发改委主任办公会议通过，并在包括工信部、中编办、食药监局、财政部、国资委等涉及部委完成意见征求阶段。
在听到上述消息时，参加此次盐业协会代表大会的江苏省某盐业公司的一位姓林的办公室副主任的第一反应就是给公司主要领导群发了条短信：盐改消息落地，食盐专营的时代看来要结束了。
这位林副主任发这条短信的依据是，本次盐改方案的核心内容是：从2016年起，废止盐业专营有关规定，放开所有盐产品价格，放开食盐批发、流通经营。自2017年盐业全面按照新的办法实行，允许社会资本进入盐业，全面市场化竞争。
据透露，盐改方案有望于年底前公布。
对此，中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任余晖告诉企业观察报记者，盐改方案意在废止专营，放开市场化竞争，允许社会资本进入盐业，这将激活行业进入新的发展期，迎来盐业产业链及相关行业的繁荣。不过，长期以来盐业专营体制形成的现有盐企对资源的掌控局面总体上在短时期内仍难以破除，社会资本在相当长时间内仍可能是盐业的补充角色。换言之，盐改之后，盐业市场主角仍将是现有盐企。
数据来源：发改委有关调研资料
工信部一位不愿具名的官员告诉企业观察报记者，盐改方案有关消息传出后，他接到许多业内人士打来问询电话，主要内容只有一个：这次盐改能否落地?
政企分开仍是最难啃的骨头
盐改自2001年以来，曾分别由国家相关部委提出六次盐业改革动议，但都没有形成草案，以无果告终。
“但中国的盐业改革，不能再等了!”这位官员说。这次中央有关部门下了决心，经过长期的调研，理清盐业改革的脉络，提出了明确的方向和原则。方案年底前有望出台。
据悉，第七次盐业改革由中央经济体制和生态文明体制改革专项小组负责，组长是国家发展改革委主任徐绍史。早在今年5月17日发改委即发布消息，明确今年要加快推进盐业等重点行业改革，盐改成为发改委今年要完成的15项任务之一。
接着，国家盐业体制改革调研组重要成员、国家发改委体改司副司长王强,今年9月17日在岳西县调研当地盐业市场时强调：随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，食盐专营体制在继续发挥作用的同时，弊端也逐渐凸显，对盐业体制进行改革势在必行。
据了解，第七次盐业改革总体思路与方向是“政企分开、放开市场、强制加碘、加强监管”16字方针，其核心即改变食盐的管理和流通体制，进一步推进政企分开和理顺产销关系。
政企分开实质上是厘清责权利，打破部分即得利益者的樊篱。《2014年中国盐业发展报告》编写组(简称盐业报告编写组)的一位负责人告诉企业观察报记者，这是前六次盐改中阻力最大的部分，废止专营，前提是必须政企分开。但盐业公司和盐务局是两块牌子、一套人马，既是经营者，又是兼有盐业管理行政职能的政府管理部门，还是盐政执法者和生产企业的主管部门。官商合一使得多种利益与职能交叉，造成公司利益部门化、部门利益法律化，导致政企分开难上加难。每次盐改都有部分盐业公司联合起来向有关部门反映，说盐改可能会带来市场不稳定，影响全国的食盐安全，关系国计民生。这个理由任何人都必须认真对待，这就不难理解历次盐改甚至连草案都难以形成，落地更无从谈起。
于是对于这次改革，有关部门进行了摸底调研并推行了试点，在北京、云南、天津、青海、山西、江西和辽宁等省市进行盐业公司政企分开的试点。
这次盐改，有关部门的策略是根据实施的具体情况，再一步步操作。例如，2013年发改委和工信部在推进盐业体制改革方面出台新举措，发改委将制盐项目核准权，工信部将定点生产许可权、食盐准运证发放权下放到省级政府。从2013年的运行情况看，改革管理措施提高了地方政府盐业管理权限。经过一段时间观察，盐业平稳运行，未造成负面影响。
事实上，历次盐改在政企分开方面遭到阻力，除部门维护自身利益原因之外，还有一个重要原因是管理职能与生产经营较难分开。前述工信部官员介绍，为解决政企分开的难题，今年6月下旬相关部委开始向盐业公司及各有关部门广泛征求意见，内容包括今后针对盐业体制改革的职能划分，存在职能交叉需要协调的则形成报告，提交国务院审议。为将盐改工作做细，相关部委组成联合调研组，曾多次到中国盐业协会及各省市盐业公司调研听取意见。他说，“强调的就是本次盐改不会再放空炮，也不会无果而终。”
多次调研听取意见之后，破解政企不分难题的成果在本次盐改方案中有清晰显现：新方案欲将各级盐业管理职能从盐业公司分离，盐业公司只有经营职能，其管理职能则分别由质检、工商、食品药品监督等部门承担。从盐业公司剥离出来的盐务管理局则承担盐政管理工作，食品药品监督管理部门将承担盐政执法职能。
政企分开还触及一批从业人员的分流安置。据发改委摸底调查统计，截至2013年年底，盐业从业人员达到204515人。《2014年中国盐业发展报告》也显示，截至2013年，全国盐业系统拥有制盐企业298家，批发企业2222家，转(代)批发企业2097家，从业人员超过20万人。人员如何安置无疑是改革难点。发改委一位官员向企业观察报记者透露，经多方调研最终提出的解决办法是：一部分盐业公司人员随盐政管理、监督、执法职能进入公务员行列，剩余人员将分流安置在剥离的盐业公司现有优良资产内，直接进入市场参与竞争。
拥有许可证才能参与市场竞争?
在解决政企分开这块最难啃的硬骨头之外，改革的另一个难关，是如何引入市场化竞争。
过去，在现行食盐专营的体制约束下，各省盐业公司不能跨区域销售食盐——河北省的食盐卖到河南省就等于私盐销售。今年10月，河南省新郑市的餐馆老板黄先生从郑州购买食盐被罚款200元;今年11月，徐州新沂市一位大排档老板陈先生用了2斤连云港的盐，最后被罚5000元，这两起罚款的依据，即是跨区域用盐违反食盐专营相关条例。
根据实际情况，这一轮关于盐业放开市场竞争的设想，大致分为三个阶段进行，其关键是为市场化预留缓冲时间。
第一阶段，2015年继续实施食盐专营规定，其间将完善修改相关法规、政策。不过，盐业企业需加快转向市场的节奏。中国盐业协会在今年10月29日召开的第七届会员代表大会上建议盐企举办多种经营展会，协会将帮助企业拓展市场，最终做好盐业体制改革准备。
中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任余晖说，一年时间不能说短，但盐企想要做好充分准备迎接市场竞争，也需要政府相关部门的支持，预留出时间，帮助企业度过缓冲期。政企分开、食盐专营优势丧失之后，部分竞争力不强的盐企可能被市场淘汰。
第二阶段，2016年取消特许经营，废止食盐专营规定，包括取消食盐生产调拨计划管理，允许现有食盐定点企业进入流通市场，允许食盐生产经营企业跨区域经营，放开所有盐产品价格，放开小工业盐等其他用盐的经营。2016年企业申请新许可证。
取消特许经营，废止食盐专营并不意味着所有企业均可进入食盐市场自由竞争。这是第二阶段放开市场最为关键之处。发改委宏观经济研究院研究员俞建国接受企业观察报记者采访时认为，盐改第二阶段将逐步放开市场，但并不等同于政府的监管将会放松。食盐生产定点企业的许可证发放将会越来越严格。今后政府主管部门对食盐管理的主要手段是控制生产源头，批准食盐定点生产企业的最终权限仍然控制在中央主管部门。许可证制度将长期实行，成为食盐生产企业的准入基础。食盐定点生产企业的数量将严格受限，不能盲目增加。总的来说，放开市场也意味着有序竞争。
工信部官网显示，现有盐企拥有的许可证有效期为2013年初至2015年底，换新证相对简便。但新许可证对从未从事过盐业的企业而言，必须符合相关条件，获取许可证的流程耗时往往会超过一年，这会使得有意进入盐业的外来资本难以在短期内进入。
拥有许可证的盐企要在第二阶段尽快做大做强，可以适时引入战略投资者。目前已有企业开始了这方面的尝试，上海市盐业公司在今年10月15日即与美国盐业巨头莫顿盐业公司签署战略合作协议，全力发展双方在华的合资企业，并通过后者批量引进美方各类盐产品，扩建包装生产线，以应对未来全面扩大的产品市场投放。
第三阶段，2017年盐业全面按照新的生产流通体制运行，当年获得新许可证的企业开始新的经营活动，社会资本进入盐业。
“社会资本进入盐业，意味着食盐市场化已具备初步条件。”俞建国表示，审批权的下放，将会鼓励地方政府为推动当地食盐产业经济发展，为民间资本提供更多便利条件，这将进一步推动盐业市场化的进程。
盐改带来的不仅是竞争更是机遇
中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任余晖认为，虽然盐业改革市场化引发竞争，但新进入企业并不会在短期内形成市场冲击，传统的食盐经营商业模式在一些省仍将处于主导地位。“比如说，众多的小型批发商、零售商，现有盐企仍然是食盐经营的重要载体。尤其是在一些少数民族地区，现有盐企长期以来对区域盐业资源的垄断控制，盐业公司仍会在这些区域市场处于主导。”
当然，盐改也必将加速盐业市场的整合。余晖分析，盐企销售将没有地域限制，竞争加剧，部分盐企利润会减少，一些中小型、产能落后的企业将被兼并或淘汰，各省将会出现一至两家实力较强的地方盐业公司，逐步向生产、批发、运输一体化的大集团发展。这事实上更有利于盐业市场的规范发展。
一些从业者也持相似的看法。上海市盐业公司办公室一位工作人员在接受企业观察报记者采访时说，盐改之后，该公司将转向谋划全国市场，积极搭建集团贸易销售和融资投资平台。他说，“我认为盐改带来的不仅是竞争，更是发展的新机遇。比如说公司最近刚刚组建的上海华东化工销售公司。新公司将担负公司内部产销协同与华东资源整合的使命，不排除对外进行一些并购。”
连锁经营也可能会成为食盐经营的重要商业模式。上述一位盐业报告编写组的负责人说，一部分转型在先的盐企，有成熟的食盐经销、仓储渠道，有健全的客户关系和政府资源等，可利用资源、品牌优势开拓食盐连锁经营。生产企业与批发企业之间还可在产权关系、供应链打造、市场资源共享等诸多方面进行协同合作，甚至可以和行业外的企业进行股份制改造。这方面，湖南轻工盐业集团公司、大连市盐业公司等都已经在着手推进。
发改委宏观经济研究院研究员俞建国对企业观察报记者说：“希望第七次盐改能够打破垄断，为盐业市场注入新的活力。”
